在更为宏观的意义上，若要全面开展包括宪法解释在内的人大各项工作，诚如彭真同志所说，经济体制要改革，政治体制也要改革，党的领导体制包括在政治体制里面。
近代宪法塑造了政治国家与市民社会两个领域。[39]这是一种间接的宪法实施方式，即宪法通过立法将宪法规范具体化，落实宪法确立的制度、原则和规则。
[5]作为根本法，宪法在法治稳预期功能中应发挥基础性作用。[21]法律结果依赖于作为涵摄大前提的法律规范和作为涵摄小前提的事实构成。摘要: 现代社会需要强化法治的稳预期功能。例如，我国《民法典》第1232条、《环境保护法》第59条第1款、《刑法》第338条均对环境污染责任作出了规定，从责任构成方面来看，三种环境责任的认定均引入了政策考量。我国有关风险规制的立法中也确立了风险监测与风险评估制度，对风险的科学判断成为法律的重要内容（如《食品安全法》第二章，《传染病防治法》第17、19条）。
通过宪法的规范稳预期是指，宪法统摄预防型法律体系，可实现法律规范体系的稳定可预期。（一）确立宪法的预防主义原则我国宪法中已经存在预防的思想与实践，例如我国的备案审查制度以及对法律草案的审查就是一种防患于未然的机制和举措。其次，授权立法的范围存在限制。
单行法往往在一个法律条款中列举多项许可条件，如果许可条件中涉及规定数量规定标准等准用规定的，需要同时增加第二款，明确前一款中的数量、标准等内容由相关法律规范进行具体规定。于是，这些模式与《立法法》中的法律明确性原则、《行政许可法》中的行政许可设定确定性规则还有不少距离，偏离了法治政府建设目标，主要表现在：从设定规范与其他规范外部关系的面向来看，在空白模式和授权模式中，空白规定、空白授权与行政许可条件设定的确定性规则之间存在紧张关系。约束空白授权适用的基本思路是，行政许可条件的设定要以明确性为原则，禁止采取空白模式，个别领域允许授权模式，但即使在授权模式的领域内，授权立法的范围也存在限制，同时还需明确授权的目的、事项、范围和期限等内容。按照依法行政和规范行政许可实施行为的要求，设定行政许可的法律规范都应当具体、明确，以便于遵守和执行，真正解决实际问题。
在明确了行政许可设定的确定性规则之后，我们还需对第18条进行更深层次的解释。四、行政许可条件设定的层次化约束规范上的明确性要求，就是国家权力‘实质正当性的要求，是防止国家机关滥用权力的方法之一，因此也形成立法的界限，换言之，国家立法机关（包括行政立法）不可以制定规范意旨不明确的规定。
未经公布的，不得作为实施行政许可的依据解释为实施行政许可的法定依据要公布，行政许可的实施机关、条件、程序、期限等的规定应当公布。在坚持全面依法治国、深入推进放管服改革的背景下，我国亟待以提高立法的针对性、可操作性为中心，坚守行政许可设定的确定性规则，不断优化行政许可条件设定的进路。二是，不少法律规范授权地方行政机关设定兜底性的许可条件。在法律规范的既有表达中，国家规定（国家有关规定）时而与法律、行政法规并列，时而与法律、法规、规章并列，时而又作为独立的存在，国家规定（国家有关规定）的法律界限并没有清晰的界定与厘清，这也使得内含有国家规定（国家有关规定）的许可条件成为模糊性的许可条款。
针对兜底模式中的有关规定，国家规定（国家有关规定）是现行立法中常见的术语，时而以独立的姿态出现，时而与法律法规并列，时而又与法律法规规章并列，究竟哪个部门能够代表国家、哪些规范又属于国家规定的范围已成为法律规范体系中的谜团。（四）明确有关规定的范围如前所述，有关规定的模糊性存在于两个领域，一是裁量模式中的准用规定，二是兜底模式中作为兜底依据的国家规定（国家有关规定）。从法释义学视角看，前半段中的设定指向的是创设行政许可的法律规范，不包括第16条所指的有权细化规定行政许可的法律规范，后半段则表明了设定行政许可的法律规范应当明确行政许可的实施机关、条件、程序、期限等制度要素，其中的规定并非是第16条所指的从有到细的细化，因为创设行政许可时，各项行政许可制度要素还未明确，就无法细化规定。同样在网约车领域，《412号令》授权国务院主管部门对罗列的许可事项规定许可条件，而交通运输部等部门制定的部门规章《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相关条款又授权城市人民政府规定其他许可条件，进而引发合法性争议，国务院决定—部门规章—地方政府规章（地方政府规范性文件）线性化授权的规范结构也凸显了《行政许可法》的实施困境。
明确国家规定（国家有关规定）的内涵及其法律界限，至少存在三种路径：一是，在立法中直接放弃国家规定（国家有关规定）的表述，转而适用《立法法》中有确定内涵的法律规范名称。暂且不论行政许可裁量基准与行政许可法定原则之间的关系，虽然《行政许可法》第5条第2款规定：有关行政许可的规定应当公布。
行政许可条件设定的确定性是行政许可设定确定性的核心。但在现实中，我国行政机关还有很大的自主空间，行政活动距离法律保留的要求还较为遥远。
二是着眼于行政许可实施中是否满足行政许可条件的相应法律后果，探讨行政许可的中止和退出等机制。针对这些行政许可实践中存在的突出问题，全国人大常委会编写的法律释义指出，本条规定，有权设定行政许可的机关在设定行政许可时，应当明确规定实施机关、条件、程序和期限，主要是解决目前行政许可实施过程中存在的一些问题而作的规定。从设定规范内部关系的面向来看，在兜底模式中，作为兜底条件的有关规定或有关部门指向不明，不符合兜底条款设置的同质性规则。从既有立法模式来看，由于设定行政许可的法律规范基本上都是行业立法，一般由国务院相关主管部门负责起草，再提交全国人大及其常委会制定法律或者提交国务院制定行政法规，立法过程呈现出较为明显的部门立法，实际上，部门立法也是国务院最终协调和全国人大最终审议的，部门起草法律不可避免就有部门的色彩和因素，而基于部门利益的考量，相关行政主管部门难免倾向于将《行政许可法》规定的法定许可条件通过模糊化的立法技术（包括授权规定、兜底条款、不确定的法律概念等）转化为行政机关自行制定的许可条件，无形扩大了行政机关的权力。行政许可条件设定的优化进路，也需要从这四个方面入手，着眼于行政许可条件设定在设定规范——法律条款——单项条件形成的闭环逻辑，构建层次化的确定性规则体系和设定约束机制，实现从恣意的权力之治到约束的法律之治，从抽象的原则之治到相对确定的规则之治的制度变迁，并平衡行政许可条件设定的确定性规则与现代行政所必需的灵活性之间的关系。二、行政许可条件设定的确定性规则与多元模式法律一般由法律规则和法律原则构成，法律规则的基本特征是确定性和可预测性，进而实现法的安定性。
明确行政许可的具体条件，可以防止行政许可实施机关随意增减许可条件，将行政许可申请人是否符合法定条件演变为是否符合行政机关自行制定的许可条件。在我国，由于《立法法》所确立的多元法律规范以及《行政许可法》中行政许可设定依据的多样性，再加上立法实践中普遍存在的宽泛授权以及无限扩权的兜底条款，行政许可条件设定的明确性规则显得尤为弥足珍贵。
《行政许可法》为了限制国务院主管部门的许可设定权，明确否定了部门规章的许可设定权，如果将国务院主管部门规定的其他条件作为兜底性条款无疑又是在变相承认部门规章、甚至是行政规范性文件设定行政许可条件的权限，这将严重削弱《行政许可法》限制许可设定权的立法努力，同时也与《立法法》对部门规章的执行性法律规范的功能定位不相符合。在行政许可实践中，在设定规范的许可条件与申请人的许可申请之间，往往需要通过行政许可实施机关制定的许可裁量基准作为桥梁或媒介的匹配，于是需要对行政许可裁量基准进行一定的规范，特别是当某一个行政许可存在多项许可条件，但其大部分的许可条件都以不确定法律概念的形式呈现，那么这种蕴含过度裁量的法律规范就易使行政许可申请人是否符合法定条件往往变为是否符合行政机关指定的条件，与《行政许可法》第4条的行政许可法定原则存在一定的紧张关系。
但是官方对有关行政许可的规定应当公布。三是以地方行政机关为兜底标准，比如《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第14条。
基于授权对象的不同，概括授权还可进一步区分为两种类型：其一是事项的概括授权，单行法一揽子地规定了需设定为行政许可的一系列管理事项，同时又概括授权相应机关去对行政许可条件作出具体规定。（一）行政许可设定的确定性义务《行政许可法》第18条规定：设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。但是，空白模式、授权模式都不包含许可的实施机关、条件、程序、期限等内容要素，而是完全交由下位法规定，也没有明确授权的目的、事项、范围，呈现模糊泛化的空白授权现象，既不符合法律明确性原则，与《行政许可法》第18条有直接明显的冲突，也与第1条规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益的立法目的存在紧张关系。此外，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）亦明确指出行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责。
《行政许可法》在涉及行政许可条件时一般都使用法定条件或法定条件、标准的表述，自身并不规定具体的许可条件。本文尝试以行政许可条件设定为视角，论证行政许可条件设定的确定性规则，梳理行政许可条件设定的多元模式，反思行政许可条件设定模式的内在困境，进而寻求行政许可条件设定的完善进路。
设定规范在许可条件层面的模糊，意味着变相赋予了行政许可实施机关在增加许可条件、制定许可标准、解释法律文本等方面的恣意性和内生扩权，这与任何人不得担任自己案件的法官的正当程序规则相抵触，并可能引发权力滥用与腐败的潜在风险。它们对于单行法设定行政许可条件的方式和类型、行政许可条件设定的共通性困境及其对行政许可规制效果的影响等问题都付之阙如。
宽泛的空白模式已引发诸多显性与隐性的学位授权争议。我们需要追问的是，在审批事项、审批主体、审批程序、审批期限之外，还有哪些因素实质上影响了行政审批制度改革的落地与实效？设定一项行政许可，其制度要素包括事项、实施机关、条件、程序和期限。
未经公布的，不得作为实施行政许可的依据，行政许可的规定是指行政许可的实施机关、条件、程序、期限等的规定，并不涵盖实质确定许可条件内容的行政许可裁量基准。规则的确定性是正当预期的核心要素，无确定性规则即无正当预期。二是以国务院主管部门为兜底标准，比如《注册会计师法》第24条。不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件。
国务院主管部门作为某个设定许可的法律规范的实施机关，又拥有创设其他许可条件的无限权力，实质上属于在《行政许可法》之外变相取得了部门规章、甚至是部门的行政规范性文件可以设定行政许可条件的权限，这与《行政许可法》等制度规范并不吻合，也会消解《行政许可法》取消部门规章设定权的立法努力。法律保留原则是关于立法机关与行政机关之间关系的规范，是行政的一种他律机制。
五、结 语《行政许可法》是规范和控制行政许可设定和实施的法律，并试图建构起对行政许可事项、实施机关、条件、程序和期限的体系化约束机制，但是，由于法律规定过于简单，配套制度不完备，使这些原则和制度许多仅仅只能停留在纸面规定上，实践中普遍缺乏可操作的具体规定加以落实。法律确定性并非经验的或语言的事实，而是一种最终依赖于规范化前提的法律特征。
对行政相对人而言，这些表述仅仅明确了相对人申请许可需要满足的条件范围，但是关乎能否实际获得许可的具体条件的内容到底指向什么，则取决于行政许可实施机关对上述不确定法律概念的解释和细化。进入专题： 行政许可 行政许可条件 。
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